編者按：

文章通過對全國公共資源交易一體化平臺建設中存在問題的深入剖析，指出了制度、技術、行政和部門四大壁壘形成的主要成因，并從數據共享和交易平臺開放、協調治理和區域競爭開放、構建交易平臺生態體系三個方面開出“藥方”，強調要圍繞市場化、數字化和法治化，通過頂層設計與地方探索創新形成相互驗證、促進、補充的良性循環，推進高質量全國公共資源交易統一大市場早日建成。

公共資源交易具有涉及面廣、利益復雜、對經濟社會影響重大等特征，主要包括工程建設項目招投標、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購，以及排污權交易、用能權交易等“4+N”領域。截至2022年底，全國共有600多個招標采購平臺，公共資源交易總量達42萬億元，約占我國GDP的1/3。

一、全國公共資源交易一體化平臺建設的發展方向

公共產權市場的數字化是一個新趨勢。隨著互聯網的興起與廣泛應用，特別是互聯網的普及性和連通性、即時性和交互性、多媒體和通用接口以及易用性等特征，引發了公共資源交易改革頂層設計和基層探索的共同興趣，希望借其實現公共資源交易服務和公共服務均在互聯網平臺上進行的目標。

2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》首次提出“建立統一規范的公共資源交易平臺”。從“中心”到“平臺”，其名稱的變化體現了鮮明的網絡化、數字化和智能化特征。

2015年，《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發〔2015〕63號）頒布實施，進一步明確“公共資源交易平臺要從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變，實現交易全流程公開透明和資源共享”。

2022年，《中共中央  國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布，作出了建設全國統一大市場的重大戰略部署。

近兩年，國家還先后出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《建設高標準市場體系行動方案》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，這些文件一脈相承，聚焦市場的高效暢通和降低交易成本，強調市場制度規則體系統一、資源和創新要素自由流動，為公共產權統一大市場建設指明了方向。

二、一體化平臺建設存在的問題及其成因

總體來看，全國公共資源交易大市場目前正在形成，但是仍然存在不少客觀問題，任務仍然相當艱巨，背后有多重因素的作用。

一是進場交易的制度邏輯是條塊結合管理。根據條塊結合管理建立的有形市場存在條塊分割的特點，會在經濟方面帶來部門利益保護等市場封閉的“后遺癥”，是不可忽略的因素。

二是線下市場向線上市場轉型不夠且不平衡。數字經濟時代是平臺定義市場的時代，公共資源交易平臺化及平臺整合是一個趨勢，這種趨勢不僅是市場的選擇，也是公共服務方式的改變。公共資源交易平臺的出現，為行政監管提供了更加便捷、快速、精準的智能化技術支持。

三是如何正確處理政府與市場的關系，既涉及監管模式，也涉及政府對市場發展的支持力度。政府可以通過行業和地方政策來促進市場的發展，也可以鼓勵企業通過創新和發展來提高市場的競爭力。

以上因素會相互作用、相互強化，具體主要表現為制度壁壘、技術壁壘、行政壁壘、部門壁壘四大阻力，導致全國一體化市場建設非常艱難，就像車輪陷在泥地里，要想走出來非常吃力。

三、一體化平臺建設的具體路徑

公共資源交易市場是不完全競爭市場，存在著一定程度上的行業壁壘和地方保護現象，造成市場的價格不能完全由市場的供求關系決定。同時，公共資源交易市場中也存在著信息不對稱的問題。在缺少全面、真實的市場信息的情況下，招標人無法進行合理的決策。目前，即使在一體化程度較高的長三角地區，41個地級以上城市的政府統計數據統計口徑及數據披露也尚未做到相對一致，其他地區不言自明。此外，公共資源交易市場中還存在著政府干預的影響，政府在公共資源交易市場中扮演了重要的角色，其干預很可能會導致市場的不完全競爭。

數字化時代，平臺即市場。以數字化為代表的新技術，既是公共資源交易的載體，能夠發揮組織功能，也是公共資源交易的新內容，能夠發揮建構功能。為更好地推進全國公共資源交易一體化平臺建設，筆者提出三條路徑，供業界參考。

1.強化數據開放、數據共享，加快推進公共資源交易平臺開放

數字化公共資源交易是通過以互聯網技術、人工智能技術、區塊鏈技術為核心的數字化平臺，收集、連接、存取、存儲招標投標全部數據并實現大數據處理，完成招標投標的整個過程。數據作為網絡經濟時代的生產要素之一，是第四次科技革命浪潮的“石油”，是財富的重要來源。近年來，地區、部門、企業之間圍繞數據的競爭呈現出愈演愈烈的態勢。2020年4月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據作為一種新興生產要素寫入文件，由此可見數據的重要性。

未來，數據開放、數據共享將是公共服務的主要內容和方式。公共資源交易的全流程數字化，通過數據開放、數據共享，有利于規避人員干預、提高招投標效率、降低招投標成本，并使招投標管理更加科學、高效和規范。

數據共享特指規范公共權力主體之間的信息交流，可以是雙向的或多方的，也可以是公開的或限制的。但是目前大多仍僅限于政府、公共管理部門等公權力主體之間的信息共享，例如江西省公共資源交易平臺與國家級和省級30余個相關平臺對接，廣東省公共資源交易平臺縱向與國家和全省21個地市平臺互聯。

數據開放即對外信息公開，信息公開是公權力向私權利主體主動公開或依申請公開。平臺應保持技術中立和標準統一的實踐立場，不得以任何手段限制、歧視個人或團體，并且不得泄露依法應當保密的信息用以損害公共利益，或避免造成經營主體之間的信息不均衡。因此，數字化公共資源交易一體化平臺建設，是深化公共資源交易平臺整合的必然選擇，能夠真正地實現“一地創新，全國受益”。

2.加快形成制度型開放的協同治理機制，推進區域競爭開放

“制度型開放”在2018年中央經濟工作會議上首次被提出，2019年黨的十九屆四中全會明確要求“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”。長期以來，公共資源交易平臺管理主要通過政策手段而非法律手段來實現，導致平臺之間、條塊管理上政府部門之間的博弈無序化。所以，應加強制度協同，探索制度化區域合作機制，構建地方政府間利益協調和平衡的制度框架。

一是探索跨地區、層級的公共資源交易，破除行政壟斷型資源配置的束縛，同時建立由地方政府之間共同執行的政府行為準則和市場游戲規則，加強地區間聯系，促成區域合作。

二是建立和完善包括決策、執行、監督、仲裁等功能的跨區域協調機構，實現多層次協調互動，為正確處理地區間的競爭關系、建立完善統一的市場體系等創造有利條件。

三是進一步完善區域綜合政策體系，保證各層次、各類別公共資源交易政策間的統一性與協調性，以及政策實施過程中的權威性、有效性。

互聯網平臺上，可靠的溝通模式和行為準則首先依賴于技術標準的統一、開放和協調程度。但是在實踐中，技術標準難免存在濫用的情形，例如一些企業和組織利用技術標準進行不正當競爭和壟斷行為。因此，應確立開源制度，針對技術標準的濫用，采取相應的措施進行規范。此外，開源平臺的核心原理是開放和共享，這也是公共資源交易平臺公共服務的基本價值理念。所以，基于開源的公共資源交易一體化平臺建設，是推動區域內各級公共資源交易平臺公共服務系統開放對接經營主體建設運營的電子交易系統、促進形成良性競爭機制的最優選擇，能夠有效實現區域開放。

3.構建全國公共資源交易平臺生態體系

如上文所述，基于交易平臺開放以及區域競爭開放，可以進一步構建全國公共資源交易平臺生態體系。簡單來說，該體系就是將全國區域各級、各類平臺視為一個平臺系統，系統間各個組成部分之間互相協作，形成一個良性循環的生態系統。

筆者認為，實行全國一體化規劃，要重點做好三方面的工作。

一是打造數字化底座，統一技術標準體系，開發建設終端覆蓋全區域、全類別的公共服務平臺。

二是分類統一構建業務流程。一側根據行業和行政層級進行配置，為政府部門提供監督通道；另一側為各類交易平臺提供標準接口，分類統一市場基礎制度規則。

三是在平臺架構上，通過統一平臺之間的數據標準，建立數據字典，明確數據的來源、含義、格式等信息。

在此基礎上，構建基于“產品+服務+運營”的創新生態服務體系，使整個生態體系以基礎設施為技術底座，以前臺或平臺為應用場景，分為技術底座、電子商務和電子政務三層。此舉既可為平臺開發、運營服務商提供公平競爭的技術底座服務，又能更好地滿足招投標經營主體、監管主體在招投標過程中的需要，完成主體全景畫像，為主管部門監督交易主體行為提供參考依據。此外，還可以為社會公眾提供非公益性、專項性的綜合增值服務，激發新需求，催生新業態，實現全國一體化開放整合。

總之，市場化、數字化和法治化正在重新定義公共資源交易。為此，基于共同市場建設目標，公共資源交易應通過數字化改革創新，將中央的期望、平臺整合的總體部署、經營主體的痛點與數字化的優勢有效結合在一起，通過頂層設計與地方探索創新，形成相互驗證、相互促進、相互補充的良性循環，加快推進高質量全國公共資源交易統一大市場的建設和形成。

《招標采購管理》雜志2024年第1期    作者：尹劍斌 許雙耀